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近幾年來,尤其是自生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家開發(fā)銀行于2020年9月首次征集生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)(以下簡(jiǎn)稱:EOD)模式試點(diǎn)項(xiàng)目以來,EOD模式持續(xù)升溫,各省區(qū)申報(bào)工作如火如荼。中建政研集團(tuán)(以下簡(jiǎn)稱:中建政研)作為我國(guó)投資建設(shè)領(lǐng)域綜合服務(wù)運(yùn)營(yíng)商,一直將生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域作為重點(diǎn)服務(wù)領(lǐng)域之一。截至2021年底,中建政研已先后協(xié)助新疆、山東、四川、陜西、河南、云南、安徽、甘肅、青海、內(nèi)蒙古等十多個(gè)省區(qū)的20多個(gè)區(qū)縣申報(bào)EOD模式試點(diǎn)。
在我國(guó)EOD模式尚屬新生事物,相關(guān)項(xiàng)目設(shè)計(jì)和申報(bào)流程以及各級(jí)配套政策也尚在完善之中,地方政府和相關(guān)企業(yè)在項(xiàng)目設(shè)計(jì)和申報(bào)時(shí)常出現(xiàn)各種疑難和錯(cuò)漏,一定程度上影響了EOD項(xiàng)目的實(shí)施效率。為此,中建政研對(duì)相關(guān)服務(wù)案例進(jìn)行了回顧梳理,對(duì)部分區(qū)縣的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和骨干人員進(jìn)行了深度訪談,歸納出了項(xiàng)目設(shè)計(jì)和申報(bào)項(xiàng)目過程中的突出問題,并嘗試提出一些有針對(duì)性的優(yōu)化建議,希望能對(duì)今后的EOD模式試點(diǎn)工作有所裨益。
一、突出問題
一是試點(diǎn)申報(bào)名額不多,難以滿足地方強(qiáng)烈需求。隨著模式試點(diǎn)申報(bào)的常態(tài)化,地方的申報(bào)積極性明顯高漲,很多省廳要在十多個(gè)項(xiàng)目中挑選項(xiàng)目。申報(bào)名額的稀缺性一定程度上制約了部分優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目獲得及時(shí)、有力信貸支持的可能。
二是部分項(xiàng)目質(zhì)量不高,存在貸款難落地難問題。由于項(xiàng)目謀劃策劃過于倉促、難以杜絕領(lǐng)導(dǎo)“打招呼”、項(xiàng)目監(jiān)督評(píng)估手段未能及時(shí)跟進(jìn)等各種原因,部分項(xiàng)目即使通過評(píng)審也未能獲得信貸支持,或僅有部分有收益的子項(xiàng)目獲得信貸支持,影響項(xiàng)目落地實(shí)施效率。
三是支持優(yōu)惠力度不夠,限制項(xiàng)目廣泛推廣可能。原則上,生態(tài)環(huán)境治理的責(zé)任主體是政府,享受生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目巨大正外部性收益(包括土地出讓金、稅收、指標(biāo)費(fèi)、資源交易收入等)的也是政府。申報(bào)明確要求肥瘦搭配、實(shí)現(xiàn)自平衡,實(shí)際上是將政府的生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任推給了企業(yè),但企業(yè)卻很難從生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目巨大正外部性中獲取收益,不利于實(shí)現(xiàn)財(cái)政與實(shí)體經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán),不利于實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)平衡和廣泛推廣。
四是政策創(chuàng)新力度不足,阻礙社會(huì)資本參與和獲益渠道。由于信息缺失、政策分散、交易機(jī)制和回報(bào)機(jī)制不健全、信貸支持政策限制等多種原因,當(dāng)前的項(xiàng)目參與主體仍以地方國(guó)企、央企為主,其他社會(huì)資本尤其是民營(yíng)企業(yè)很難成為項(xiàng)目主導(dǎo)方,使其難以完全發(fā)揮其機(jī)制靈活、專業(yè)精深等獨(dú)特優(yōu)勢(shì),制約了社會(huì)資本的參與力度和深度。
二、優(yōu)化建議
一是實(shí)施省級(jí)模式試點(diǎn)項(xiàng)目,形成國(guó)省兩級(jí)試點(diǎn)體系。以銀行省級(jí)分行信貸審批權(quán)限額度為界,信貸資金需求低于該額度的申報(bào)項(xiàng)目履行省級(jí)模式試點(diǎn)項(xiàng)目申報(bào)流程;發(fā)揮省級(jí)模式試點(diǎn)項(xiàng)目決策流程短、效率高的特點(diǎn),實(shí)施動(dòng)態(tài)申報(bào)原則,不設(shè)申報(bào)時(shí)間,不限申報(bào)數(shù)量,成熟一個(gè)評(píng)審一個(gè)。條件成熟時(shí),可改申報(bào)制為入庫制,向常態(tài)化和制度化轉(zhuǎn)變。
二是鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)提前介入,提升項(xiàng)目落地成功幾率。鼓勵(lì)銀行主動(dòng)靠前服務(wù),對(duì)有意申報(bào)的項(xiàng)目進(jìn)行政策解讀和技術(shù)指導(dǎo),幫助解決專業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)難題、優(yōu)化項(xiàng)目發(fā)展思路;挑選部分省份擇機(jī)試點(diǎn)將獲得銀行信貸支持作為申報(bào)前置條件,盡量避免模式試點(diǎn)申報(bào)成功但融資不能到位情況。
三是創(chuàng)新各類金融服務(wù)產(chǎn)品,拓寬項(xiàng)目資金來源渠道。鼓勵(lì)各地政府設(shè)立生態(tài)導(dǎo)向開發(fā)項(xiàng)目引導(dǎo)基金,對(duì)審批通過項(xiàng)目給予一定資金支持;鼓勵(lì)銀行創(chuàng)新專項(xiàng)信貸產(chǎn)品,加大民營(yíng)企業(yè)支持力度,并避免項(xiàng)目對(duì)應(yīng)多個(gè)信貸產(chǎn)品導(dǎo)致部分少收益或無收益子項(xiàng)目難獲信貸支持;搭建信息共享平臺(tái),引導(dǎo)各金融機(jī)構(gòu)及時(shí)了解項(xiàng)目信息,促進(jìn)金融資源有效流動(dòng)和配置。
四是設(shè)置項(xiàng)目評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)流程,確保項(xiàng)目申報(bào)公平公正。公開項(xiàng)目申報(bào)鼓勵(lì)清單和負(fù)面清單以及項(xiàng)目申報(bào)評(píng)審打分標(biāo)準(zhǔn),合理引導(dǎo)項(xiàng)目謀劃策劃工作;由環(huán)境保護(hù)專家、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)專家、銀行信審專家等組成項(xiàng)目評(píng)審專家組,確保評(píng)審過程專業(yè)科學(xué);及時(shí)公布項(xiàng)目評(píng)審打分結(jié)果以及專家建議,引導(dǎo)未過審項(xiàng)目調(diào)整優(yōu)化。
五是建立項(xiàng)目綜合評(píng)估機(jī)制,加強(qiáng)過審項(xiàng)目全程監(jiān)管。項(xiàng)目過審后,發(fā)起項(xiàng)目啟動(dòng)評(píng)估,對(duì)項(xiàng)目落實(shí)貸款發(fā)放條件、建設(shè)施工條件等進(jìn)行督促跟蹤;項(xiàng)目建設(shè)期中,發(fā)起項(xiàng)目執(zhí)行評(píng)估,對(duì)項(xiàng)目落實(shí)申報(bào)方案內(nèi)容進(jìn)行檢查核對(duì);項(xiàng)目建設(shè)期結(jié)束后,發(fā)起項(xiàng)目成效評(píng)估,對(duì)項(xiàng)目生態(tài)環(huán)保和經(jīng)濟(jì)促進(jìn)兩方面成效進(jìn)行綜合測(cè)算。
六是分批遴選優(yōu)質(zhì)示范項(xiàng)目,給予后續(xù)優(yōu)惠政策支持。根據(jù)項(xiàng)目三次評(píng)估結(jié)果及其他信息,遴選優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目進(jìn)入示范項(xiàng)目庫;鼓勵(lì)地方政府以依法合規(guī)形式酌情考慮將入庫項(xiàng)目的部分或全部增量財(cái)政收入(包括土地出讓金、稅收、指標(biāo)費(fèi)等)作為項(xiàng)目的回報(bào)資金來源;鼓勵(lì)地方政府為入庫項(xiàng)目提供貸款貼息、建筑用地指標(biāo)比例支持等其他優(yōu)惠政策。
七是出臺(tái)系列上位支持政策,暢通社會(huì)資本參與渠道。貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見》(國(guó)辦發(fā)〔2021〕40號(hào))精神,積極出臺(tái)規(guī)劃支持、產(chǎn)權(quán)支持、資源支持、財(cái)稅支持、金融支持相關(guān)政策;著力探索生態(tài)修復(fù)、產(chǎn)業(yè)投資、自然資源及指標(biāo)使用“三打包”的社會(huì)資本參與模式。
陳林凡
中建政研規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)研究中心主任
鄉(xiāng)村振興研究院副主任
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